國務院：探索建立碳排放配額、用（yòng）能（néng）權指標（biāo）有償取得機製

1月6日，國（guó）務院辦公廳發布《要素市場化（huà）配置綜合改革試點（diǎn）總體方案》，文件提出支持試點地區進一步健全碳排放權、排汙權、用能權、用（yòng）水權等交易機製，探索促進綠（lǜ）色要素交易與能源環境目標指標更好銜接。探索建立（lì）碳排放配額、用能權指標有償取得機製，豐富（fù）交易品種和（hé）交易方式。探索開展資源環境權益融資。探索建立綠色核算體（tǐ）係、生態產品價值實現機製以及政府、企業和個人綠色責任賬戶。

國務院辦公廳關於印發要素市場化配置

綜合改革試點總體方（fāng）案的通知

國辦發〔2021〕51號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

《要素市場化配置綜合改革試（shì）點總體方案（àn）》已（yǐ）經國務（wù）院（yuàn）同意，現印發給你（nǐ）們，請認真組織實施（shī）。

國（guó）務院辦公廳

2021年12月21日

（此件公開發布）

要素市場化配置綜合改（gǎi）革（gé）試點總體方案

為深入貫徹落實《中共（gòng）中央（yāng） 國務院關於構建更加完善的要素市場化配置體（tǐ）製（zhì）機製的意見》，現就積極穩妥開展要素市場化配置綜合改革試點工作製定本方案。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全麵貫徹落實黨的十九大和十九屆曆次（cì）全會精神，弘（hóng）揚偉大建黨精神，堅持穩中求進工作總基調，完整、準確、全麵貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，充分（fèn）發揮市場在資源配置（zhì）中的決定性作用，更好發揮政府作用，著力破除阻礙要素自主有序流動的體製機製障礙，全麵（miàn）提高要素協同配置效率（lǜ），以綜合改革試（shì）點為牽引，更好統籌發展和安全，為完善要素市場製度、建設（shè）高標準市場體（tǐ）係積極探索新（xīn）路徑，為推動（dòng）經濟社會（huì）高質量發展提供強勁動力。

（二）基本原則。

——頂層設計、基層探索。按照黨中央、國務院統一部署，在維（wéi）護全國統一大市（shì）場前提下，支持具備條件的地區結合實際（jì）大膽改革探索，尊重基層首創精神（shén），注重總結經驗，及時規範（fàn）提升，為全國提供可複製可（kě）推廣（guǎng）的路徑模式。

——係統集成、協同高效。突出改革的係統性、整體性、協同性，推動（dòng）各領域要素市場化配置改革舉措相互配合、相互促（cù）進，提高不同（tóng）要素資（zī）源的組合配置效率。

——問題導向、因地製宜。牢（láo）牢把握正（zhèng）確的改革方向，聚焦要素市場建設的重點領域（yù）、關鍵環（huán）節和市場主體反（fǎn）映最強烈的（de）問題，鼓勵地方（fāng）結合自身特（tè）點開展差別化試點探索。

——穩中求進（jìn）、守住底線。從實際出發，堅持以安全可（kě）控為前提，尊重客觀規律，科（kē）學把握（wò）工作時序、節奏和步驟，做到放活與（yǔ）管好（hǎo）有機結合（hé），切實防範風險，穩步有序推進試點。

（三）試（shì）點布局（jú）。圍（wéi）繞推動國家重大戰略實施，根據不同（tóng）改革任務優先考慮（lǜ）選擇改革需求迫切、工作基（jī）礎較好、發展潛力較大的城市群、都市圈或中心城市等，開展要素市場化配置綜合改（gǎi）革試點，嚴控試點（diǎn）數量和試點（diǎn）範圍。黨中央、國務院（yuàn）授權實施以及有關方麵組織實施的涉（shè）及要素市場化（huà）配置的（de）改革探索任務，原則（zé）上優先在試點地區開展。試點（diǎn）期限為（wéi）2021—2025年（nián）。

（四）工作目標（biāo）。2021年，啟動要素市場化（huà）配置綜合改革試（shì）點工作。2022年上半年，完（wán）成試點地區布局、實（shí）施方（fāng）案編製報批工作。到2023年，試點工（gōng）作取得階段（duàn）性成效，力爭在土地、勞動（dòng）力、資本、技術等要素市場化配置關鍵環節上實現重要突破，在數（shù）據（jù）要素市場化配置基礎製度建（jiàn）設探索上取得積極進展。到2025年，基（jī）本完成（chéng）試點任務，要素市場化配置（zhì）改革取得標誌性成果，為完善全國要素市場製度作出重要示範。

二、進（jìn）一步提（tí）高土地要素配置效率

（五）支持（chí）探索土地管（guǎn）理製度改革。合理劃分土地管（guǎn）理事（shì）權，在嚴（yán）格保護耕地、節約集約用地的前提下（xià），探索賦予試點地區更大（dà）土地配置自主權。允許符合條（tiáo）件的地區探索城鄉建設用地增減（jiǎn）掛鉤節餘指標（biāo）跨省域調劑使（shǐ）用機製。探索建立補充（chōng）耕地質量評價轉換機製（zhì），在嚴格實行耕地占補平衡、確保占一補一的前提下，嚴格管控（kòng）補充耕地國家統籌規模，嚴把補充耕地質（zhì）量驗（yàn）收關，實現占優補優。支持開（kāi）展全域土地綜合整（zhěng）治，優化生產（chǎn）、生活（huó）、生態（tài）空間布局，加強耕地數量、質量、生態“三位一體（tǐ）”保護和建設。

（六）鼓勵優化產業用地供（gòng）應（yīng）方式。鼓（gǔ）勵采用（yòng）長期租賃、先租（zū）後讓、彈性（xìng）年期供應等方式供應產業用（yòng）地。優化工（gōng）業用地（dì）出讓年期，完善（shàn）彈性出讓年期製度。支持產業用地實行“標準地”出讓，提高配置效率。支持不同產業（yè）用地類型合理轉換，完善土地用途變更、整合（hé）、置換等政策。探索（suǒ）增加（jiā）混合產業用地供給。支持建立工業企業產出效益評價機製，加強土地精細化管理和節（jiē）約集約利用。

（七）推動以市場化方式盤活存量用地。鼓勵試點地區探索通過建（jiàn）設（shè）用地節（jiē）約集約利用狀（zhuàng）況詳細評價等方式，細化完善城（chéng）鎮低效用地認定標準，鼓勵通過依法（fǎ）協商收回、協議置（zhì）換、費用獎懲等措（cuò）施（shī），推動城鎮低效用（yòng）地騰退出清。推進國有企事業單位存量用地盤活利用，鼓勵市場主體通過（guò）建設（shè）用地（dì）整（zhěng）理等方式促進城鎮低效用地再開發。規範和完善土地二級市場，完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押製度，支持通過土地預告登記實現（xiàn）建設用地使用權轉讓。探索地上地下空間綜合利用的創新舉措。

（八）建立健全城鄉統一的建設用地市（shì）場。在堅決守住土地公有製性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線（xiàn）的前提下，支持試點地區結合新一輪農（nóng）村宅基地製度改革試點，探索宅基（jī）地所有權、資格權（quán）、使用權分置（zhì）實現形式（shì）。在（zài）依（yī）法自願有償的前提（tí）下（xià），允許將存量集體建設用地（dì）依據規劃改變用途入市（shì）交易。在企業上市合規（guī）性審核（hé）標（biāo）準中，對集體經營性建設用地與國（guó）有建設用地給予同權對待。支持建立健全農村產權流轉市場（chǎng）體係。

（九）推進合理有序用海。探索建（jiàn）立沿海（hǎi）、海域、流域協同一體的海洋生態（tài）環境綜合治理體係。統籌陸海資源管理，支持完善海域和（hé）無居民海島有（yǒu）償（cháng）使用（yòng）製度，加強海（hǎi）岸線動態監（jiān）測。在嚴格落實國土空間用途管製和海洋生態環境（jìng）保護要求（qiú）、嚴管嚴控圍填海（hǎi）活動的前提下，探索推進海域（yù）一級市場開發和二級市場流轉，探索海域（yù）使用（yòng）權立體分層設權。

三、推動勞（láo）動力要素合理暢通有序（xù）流動

（十）進一步深化戶籍製度改革。支持具備條件（jiàn）的試點地區在城市群或都市圈內開展戶籍準入年（nián）限同城（chéng）化累計互認、居住證互通互認，試行以經常居住地登記（jì）戶口製度，實現基本公共服務常住地提供。支持建立以（yǐ）身（shēn）份證為標識的人口管（guǎn）理服務製度，擴大身份證信息容量，豐富應用（yòng）場景。建設人口發展（zhǎn）監測分析係統，為重大政策製定、公共資（zī）源配置（zhì）、城（chéng）市運行管理等提供支撐。建（jiàn）立健全與地區常住人口規模相適應的財政轉移支付、住房供應、教師醫生編製等保障機製。

（十一）加（jiā）快（kuài）暢通勞（láo）動力和人才社會性流動渠道。指導用人單位堅持需求導向（xiàng），采取（qǔ）符合實際的引才措施，在不以人才稱（chēng）號和學術頭銜等人才“帽子”引（yǐn）才、不搶挖中西（xī）部和東（dōng）北地區合同期內高層次人才的前（qián）提下，促進黨政機關、國有企事業單位、社會團體管理人才合理有序流動。完善事業單位編製管理製度，統籌使（shǐ）用編（biān）製資源。支持事（shì）業單位（wèi）通過特設崗位（wèi）引進急需高層次（cì）專（zhuān）業化人才。支持探索靈活就業人員權益保障政策。探（tàn）索建（jiàn）立職業資格證書、職業技能（néng）等級證書與學曆證書有效銜（xián）接（jiē）機製。加快發展人（rén）力（lì）資源服務業，把服務就業的規模和質量等作為衡（héng）量行業發展成效（xiào）的首要標準。

（十二）激發人才創新創業活力。支持事業（yè）單位科研人員按照國家有關規定離崗創新創業。推進職稱評審權下放，賦予具備條件（jiàn）的企事業單（dān）位和社會組（zǔ）織中高級職稱評審權限。加強創新型、技能型人才培（péi）養，壯大高水平工程師和高技能人才隊伍。加強技術轉移專業人（rén）才隊（duì）伍建設，探索建立健全對科技成果轉化人才、知識產權管理運（yùn）營人（rén）員等的評價與激勵辦法，完善技術轉移轉化類職（zhí）稱評價標準。

四、推動資本要素（sù）服務實體經濟發展

（十三）增加有效金融服務供給。依托（tuō）全國信（xìn）用信息共享平台，加大公共信用信息共（gòng）享整合力度。充分（fèn）發揮征信平台和征信機構（gòu）作用，建立公共信用信息同金（jīn）融信（xìn）息共（gòng）享整合機製。推廣“信易貸”模式，用好供應鏈票據平台、動產（chǎn）融（róng）資統一登記公示係統、應收（shōu）賬款（kuǎn）融資服務平台（tái），鼓勵金融機構（gòu）開發與中小微企業（yè）需求相匹配的信用產品。探索建（jiàn）立中小企業壞賬快速核銷製度（dù）。探索銀行機構與外部股（gǔ）權投資機構深（shēn）化（huà）合作（zuò），開發多樣化的科技金（jīn）融產品。支持在零售交易、生活（huó）繳費、政（zhèng）務服務等場景試點使用數字人（rén）民幣。支持（chí）完善中小銀行和農村信（xìn）用（yòng）社治理結（jié）構，增強金融普惠性。

（十四）發展多層次股權市場。創新新三板市場股債（zhài）結合型產品，豐富中小企業投融資工具。選擇運行安全規範（fàn）、風險管（guǎn）理（lǐ）能力較強的區域性股（gǔ）權市場，開（kāi）展製度和業務創新試點。探索加強區域性股權市場和全國性證券（quàn）市場板塊間合作銜接的機製。

（十五）完善地方金融監管和風險（xiǎn）管理體製。支持具備條（tiáo）件的試（shì）點地區創新（xīn）金融監管方（fāng）式和工具，對各（gè）類地方金融組織實施標（biāo）準化的準入（rù）設立審批、事中事後監管。按照屬地原則（zé）壓實省級人民政府的監管職責和風險處置責任。

五、大力促進技術要素向現實（shí）生產力轉化

（十六）健全職務科技成（chéng）果產權製度。支持開展賦予科研人員職務科（kē）技成果所有權或長期使用權試點，探索將試點經驗推廣到更多高校、科研院所和科技型企業。支持相關高校（xiào）和科研院所探索創新職（zhí）務科技成果轉化管理方式（shì）。支持將職務科技成果（guǒ）通過許可方式授權中小微企業使用。完善技術要素（sù）交易與監管體係（xì），推進科技成果進場（chǎng）交易。完善職務科技成果（guǒ）轉移轉化容錯糾錯機製（zhì）。

（十七）完善科技創新資源配置方式。探索對重大戰略項目（mù）、重點產業鏈和創新鏈實施創新資（zī）源協同配置，構建（jiàn）項目、平台（tái）、人才、資金等全要素（sù）一體化配置的創新服務體係。強化企業創新（xīn）主體地位，改革科技項目征集、立項、管理和評價機製（zhì），支持行業領軍企業牽頭組建創新聯（lián）合體，探索實施首席專家負責製。支持行業領軍企業通過產品定製化研發等方式，為關鍵核心技術提供早（zǎo）期應用場景和適用環境（jìng）。

（十八）推進技術和資本要素融合發展。支持金融機構（gòu）設立專業化科技金融分支機構，加大對科研成果轉化和創新創（chuàng）業人才的金融支（zhī）持力度。完善創業投資監管體製和（hé）發展政策。支持優質科技型企業上市或（huò）掛牌融資。完善知（zhī）識（shí）產權融資機製，擴大（dà）知識產權質押融資規模。鼓（gǔ）勵保險公司積極開展科技保險業務，依法合規開發知識產權保險、產品研發責任保險等產品。

六、探索建立數據要素流通（tōng）規則

（十九）完善公共數據（jù）開放共享機製。建立健全高效的公共（gòng）數據共享協調機製，支持（chí）打造公共數據基礎（chǔ）支撐平台，推進公共數據歸集整合、有（yǒu）序流通和共（gòng）享。探（tàn）索完善公共數據共享、開放（fàng）、運營服務、安全保障的管理體製。優先推進企業登記（jì）監管、衛生健康、交通（tōng）運輸、氣象等高價值數（shù）據集向社會開放。探索（suǒ）開展政府數據授（shòu）權運營（yíng）。

（二十）建立健全數據流通交易規則。探索“原始數據不出（chū）域、數據可（kě）用不可見”的交易範式，在保護個人隱私和確保數據安全的前（qián）提下，分級分類、分（fèn）步（bù）有序推動部分領域數據（jù）流通應用。探索建立數據（jù）用途和用量控製製度，實現數據使用“可控可計量”。規範培育數據交易市場主體，發展數據資產（chǎn）評估、登（dēng）記結（jié）算、交易撮合、爭議仲裁等市場運營體係，穩妥探索開展數據資產化（huà）服務。

（二十一）拓展規範化數據開發利用場景。發揮領軍企業（yè）和行業（yè）組織作用，推動人（rén）工智能、區（qū）塊（kuài）鏈、車聯網、物聯網等領域數據（jù）采集標（biāo）準化。深入推進人工智能社會實驗，開展區塊鏈創新應用試（shì）點。在金融、衛（wèi）生健康、電力、物流等重點（diǎn）領域，探索以數據（jù）為核心的產品和服務創新，支持打造統一的技術標準和開放的（de）創（chuàng）新生態，促（cù）進商業數據流通、跨區域數據（jù）互聯、政（zhèng）企（qǐ）數據（jù）融合應用（yòng）。

（二十二）加強數據安全保護。強化網絡安全等級保護要（yào）求，推動（dòng）完善數據分級分類（lèi）安全保護製度，運用技術手段（duàn）構建數據安全風險防控體係。探索完善個人信息授權使用製度。探索建立數據安（ān）全使用承諾製度，探索製定大數據分析和交易禁止清單，強化事中事後監管。探索數據跨（kuà）境（jìng）流動管控方（fāng）式，完善重要數據出境安全（quán）管理製度。

七、加強資源環（huán）境（jìng）市場製度建設

（二十三）支持完善資源市場化交易機製。支持試點地區完善電力（lì）市場化交易機製，提高電（diàn）力中長期交易簽約（yuē）履約質量，開展電力現貨交易試點，完（wán）善（shàn）電力輔助服（fú）務市場。按照股權多元化原則，加快電力交易（yì）機（jī）構股份製改造，推動電力交易機構獨立規（guī）範運行，實現電力（lì）交易組織與調度規範化。深化天然氣市（shì）場化改革，逐步構建儲氣輔助服務（wù）市場機製。完善礦業權（quán）競爭出讓製度，建立健（jiàn）全嚴格的勘查區塊退出機製，探索儲量交易。

（二十四）支持構建綠（lǜ）色要（yào）素交易機製。在明確生態保護紅線（xiàn）、環境質量（liàng）底線、資源（yuán）利用上線等基（jī）礎上，支持試點地區進一步健全碳排放權、排汙權、用能權、用水（shuǐ）權等交（jiāo）易（yì）機製，探索促進綠色要素交易與能源環境目標指標更好銜接。探索建立碳排放配額（é）、用能權指標有償取得機（jī）製，豐富交易品種（zhǒng）和交易方式。探索開展（zhǎn）資源（yuán）環境（jìng）權益融資。探索建立綠色核算體係、生態產品價值實現機製以及政府、企業（yè）和個人綠色責任賬戶。

八、健全要素市場治理

（二十（shí）五）完善要素市場化交易平台。持續推進（jìn）公共資源交（jiāo）易平台整合共享，拓展公共資源交易平台功能，逐步覆蓋適合以市場化方式配置的自然資源、資產股權等公共資源。規範發展大數據交易平台。支持企業參與要素（sù）交易平台建設，規範要素交易平（píng）台運行。支持要素交易平台與金融機構、中介機構合作，形（xíng）成涵蓋產（chǎn）權界定、價格評估（gū）、流轉交易、擔保、保險等業務的綜合服務體係（xì）。

（二十六）加強要素交（jiāo）易市場監管。創新要素交易（yì）規則和服務，探索（suǒ）加強要素（sù）價格管理和監督的有（yǒu）效方式。健全要素（sù）交易（yì）信息披露製度。深化“放管服”改革，加強（qiáng）要素（sù）市場（chǎng）信用體係建設（shè），打造（zào）市場化法治化國際化營商環境。強化反壟斷和反不正當（dāng）競爭執法，規範交易行為，將交易主體（tǐ）違法違規行為納（nà）入信用記（jì）錄管理，對嚴重失信行（háng）為（wéi）實行追責和懲戒。開展要素市場（chǎng）交易大數據分析（xī），建立健全要素交易風險分析、預警防範和分類處置機製。推進破產製度改革，建立健全自然（rán）人破產製度。

九、進一步（bù）發揮要素協同配置（zhì）效應

（二十七）提高全球先進要素集聚能力。支持探索製定外國高端人才認定標準，為境外人才執業出入境（jìng）、停居留等提供便（biàn）利。支持符合條件的境內外投資者在試點地（dì）區依法依規設立證券、期貨、基（jī）金、保險等金融（róng）機構。探索國際科（kē）技創新合（hé）作新模式（shì），支持具備條件的試點地區圍（wéi）繞全球性議題在世界範圍內吸引具有頂尖創新能力的科學家團隊“揭榜掛帥”。支持行業領軍企（qǐ）業牽頭組建國際性（xìng）產業與標（biāo）準組織，積（jī）極（jí）參與國際規則製定。

（二十八）完善按要素分配機製。提高勞（láo）動報酬在初次分配中的比重，強化工資收入分配的技能（néng）價值激勵導向。構建充分體現知識、技術、管理等創新要素價值（zhí）的（de）收益分配機製。創新（xīn）宅基地收益取得和使用方（fāng）式（shì），探索讓農民長期分享土地增值收益的有效途徑（jìng）。合理分配集體經營性（xìng）建設用（yòng）地入市增值收益，兼顧國家、農村集（jí）體經濟組織和農村（cūn）居民權益。探索增加（jiā）居（jū）民財產性收入，鼓勵和引（yǐn）導上市（shì）公司現金分紅，完（wán）善投資者權益（yì）保護製度。

十、強化組織（zhī）實施

（二十九）加強黨的全麵領導。堅持和加強黨（dǎng）對要素市（shì）場化配置綜合改革試點的領導，增強“四個意識”、堅定“四（sì）個自信”、做到“兩個（gè）維護”，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，把黨的領導（dǎo）始終貫穿試點工作推進全過程。

（三十）落實地方主體（tǐ）責任。各試點地區要把要素市場化配置（zhì）綜合改革試點擺在全局重要位置，增強使命感和責任感，強化組織領導，完（wán）善（shàn）推進落實機製，在風險總體可控前提下，科學把握（wò）時序、節奏和（hé）步（bù）驟，積（jī）極穩妥推進改革試點任務實施。試點過程（chéng）中要（yào）加強動態跟蹤分析，開展（zhǎn）試點效果評估，重要政（zhèng）策和重大改革（gé）舉措按程序報批。

（三十一）建（jiàn）立組織協調機製。建立由國家發展改革委牽頭、有關部門作為成員單位的推進要素市場化配（pèi）置綜合改（gǎi）革試點部際協調（diào）機（jī）製，負責統籌推進（jìn）試點工作（zuò），確定試點地區，協調（diào）解決重大問題，加強督促檢查。國家發展改革委要會（huì）同有關方麵指導試點地區編製實施方案及授權事項清單，按程序報批後組織實施（shī）；在地方自評估（gū）基礎上，定期開展（zhǎn）第三方（fāng）評估。對取得明顯成效的（de）試點地區，要予以表（biǎo）揚激勵（lì），及時總結推廣經驗；對動（dòng）力不足、執行不（bú）力、成效不明顯的試點地區（qū），要限期整改，整（zhěng）改不到位的按程序調整（zhěng）退出試點。重要情況及時向黨中央、國務院報告。

（三十二）強化試點法治保障。建立健（jiàn）全與（yǔ）要素市場化配置綜合改革試點相配套的（de）法律法規與政策（cè）調整機製，統籌涉（shè）及的法律法規事項，做好與相關法律法規立改（gǎi）廢釋的銜接。試點地區擬實行（háng）的各項改革舉措和授權事項，凡涉及調整現行法律或行政法規的，經（jīng）全國人大及其常委會或國務院依法授（shòu）權（quán）後實施；其他涉及調整部（bù）門規章和規範性文件規定的，有關方麵要按（àn）照本方案要求和經批準的授權事項清單，依法依規一次性對相關試點地區給予改革授權。